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金融監管機構改革大幕已開,下一步何往
時間:2023-03-28 作者:劉曉春
  金融監管機構改革是最近黨和國家機構改革中的重點內容,對今后我國金融業的高質量發展影響巨大。金融監管機構改革是為了提升金融監管的效能,分析機構改革中所體現的監管新思維,有助于更好的理解我國今后一段時期金融監管的基本思路和走向。

金融監管機構改革中的監管新思維

  一、明確了金融在當代國家發展中的重要戰略地位。

  現代經濟和現代世界,發端于工業革命或科技革命,但其背后的推動力量卻可以說是金融。沒有當初現代金融業的助推,工業革命不可能形成澎湃之勢。

  發展到當下,金融已經是有效配置資源的主要手段和載體。同時,現代經濟的運行,也是建立在以銀行賬戶為主體的金融基礎設施上的。當我們進入高質量發展階段的時候,必須充分認識金融在經濟社會中的血脈作用。

  正是因為金融對現代經濟的全面推動和支撐作用,金融已滲透到現代社會的方方面面,金融風險如果不能得到準確識別和妥善應對,其破壞程度就可能超越機構或行業,外溢為社會性風險。例如,客戶風險或市場變動導致金融機構資產質量風險,處理不當,可能引發系統性風險;機構自身流動性管理失誤,可能會蔓延成全系統甚至全社會的流行性風險;金融公共基礎設施的一個微小故障,可能會導致社會經濟局部運行不暢,從而引發系統性風險等。

  金融是經濟的,也是政治的。當今,金融安全不僅關乎一個國家內部的經濟安全,更關乎一個國家在國際上的政治經濟安全,金融已經是國家、區域間競爭甚至斗爭的工具和領域。當美國無限度應用“長臂管轄”手段制裁別國,金融(包括金融基礎設施)已經被政治化、武器化。即使像SWIFT這樣純粹因經濟目的建立起來的金融基礎設施機構,現在也不再是一個單純的私人商業機構,而成了美西方打壓別國的工具。面對這樣的打壓,光靠金融機構自身是無力應對的。

  正是以上這些原因,必須提升金融的戰略定位,提升對金融戰略管理的層級。強化黨對金融全面統一管理,確保金融高質量發展,防范系統性金融風險,已經上升為國家戰略。

  二、區分宏觀調控與金融監管的不同職責。

  宏觀調控,顧名思義關注的是宏觀經濟的變化,除了基本的理念和原則,宏觀調控政策和工具本身沒有正確不正確之分,需要因時而變,引導市場預期和走向,保持宏觀經濟的健康運行。在宏觀政策調控下,微觀主體可能受益,也可能受損,只要不影響宏觀經濟的健康運行或恢復健康的過程,則不在宏觀調控部門的關注范圍之內。

  金融監管,關注的是金融機構的安全經營、合規經營,以及金融體系的運行安全。宏觀經濟的健康運行是金融機構穩健經營后的效果,不是金融監管的直接目標。金融監管政策都是圍繞確保金融機構安全經營、合規經營制定的,一般情況下,這些政策并不隨宏觀經濟的變化而變化。只有當金融機構的個別經營行為或產品可能造成系統性風險,進而影響宏觀經濟健康運行的情況下,才會出臺或改變部分監管政策,但這樣做的目的并不是為了宏觀調控。

  這次機構改革,進一步厘清了央行和監管部門的職責,以確保央行能更專注、專業地制定貨幣政策和進行宏觀調控。取消人民銀行大區行,恢復省分行,則是理順人民銀行的內部管理體系。隨著金融科技的廣泛應用、現金流通量的減少、縣域交通條件的改善等,加上監管職能的剝離,人民銀行縣級支行存在的必要性已經不大。這些調整與強化人民銀行專注貨幣政策和宏觀調控職能的思路是一致的。

  三、區分不同監管內容與職能,實現金融監管全覆蓋。

  這次機構改革表明,中央對金融監管的內容有了更加全面、清晰的認識,將金融監管分為機構監管、行為監管、功能監管等,可以說是對金融監管內容的全面梳理,是對監管內容的全覆蓋。

  組建國家金融監督管理總局統一負責除證券業之外的金融業監管,這是對金融業務和業態的全覆蓋。

  過去的監管是以機構監管為主,造成所謂的分業監管,給不同市場主體提供了套利空間,一定意義上也是金融風險的誘發因素之一?,F在從機構監管推向功能監管,真正將相同業務統一規制落到實處,消除分業監管形成的套利空間。

  過去分業監管下的機構監管,機構類型是既定的,監管機構只發放已有機構類型的牌照,新型金融機構沒有適用牌照。這也給其他非金融管理部門發放金融牌照留出了空間,造成一定程度的金融監管亂象和風險。

  此外,過去監管機構在一些時候缺少執法權。理論上,監管機構監管的是獲得牌照的合法金融機構,而非法金融活動和機構是必須被取締的,不存在需要被監管的問題。這造成了這樣一些現象:一是新金融業態沒有監管機構給予認可,不能合法化,游離在監管之外;二是非法金融活動無機構監管,同樣游離在監管之外。組建國家金融監督管理總局,可以消除這個空白地帶。

  功能監管是對金融業務的監管。一種金融業務或產品,應該有統一的規制和統一的市場。同一種業務或產品,若規制不同、市場不同,必然出現監管套利;不同規制、不同市場間出現競爭,必然降低監管標準和風險標準,在監管套利下引發系統性風險。國家金融監督管理總局的設立,為統一規制、統一市場,確立了管理機構基礎,同時也是金融業務統一發牌的基礎。

  行為監管是從金融消費者權益立場監管金融機構的經營行為。三十年前,中國人的金融消費,主要是銀行存款和取款,滲透率不高的保險和剛開始的股票。即使是存款,在現金發放工資的情況下,并不是所有人都有銀行賬戶。因此,金融消費的廣度和深度都非常有限,金融消費者保護還不是一個普遍的問題?,F在,由于各單位基本都由銀行代發工資,有工作的人基本都有銀行賬戶,可以說,人人都是金融消費者。金融機構和金融產品大為豐富,金融產品的專業性越來越強。中國人的金融消費參與度既廣且深,金融消費者保護成為金融監管的重要內容,需要有專門部門專業承擔這項職能,統一管理。

  四、強化中央事權,壓實地方責任。

  這次金融監管機構改革很重要的一條是“深化地方金融監管體制改革”。建立以中央金融管理部門地方派出機構為主的地方金融監管體制,統籌優化中央金融管理部門地方派出機構設置和力量配備,強化金融的中央事權。與此同時,壓實地方政府防范和化解地方金融風險責任,地方政府設立的金融監管機構專司監管職責。這是與我國行政和經濟管理體制相適應的。

未來金融監管要關注七個方向

  完成金融監管機構改革,只是提升金融監管效能的第一步,關鍵還在于機構改革到位后,新監管理念的落實。在機構改革落實和今后具體監管中,還需要關注一些問題:

  一、部門協同基礎上,區分國家戰略、宏觀調控政策與金融監管政策的關系。

  宏觀調控和金融監管在機構設置上的分離只是形式上的,今后還需要在具體運行中將兩者有效區分。在面對重大經濟風險時,宏觀調控和金融監管需要協同配合,但也必須堅守各自職能的邊界。

  為了共同的目標,各部門必須協同工作。所謂協同,就是各司其職,而不等于做同樣的工作。就比如打仗,目標是奪取前方山頭,部隊各部分要協同配合,不等于炊事班也要去進攻山頭。各部門各司其職,有時就某一具體事項看,可能減慢了達到目標的速度。但正是表面上似乎方向不一致的動作,起到了在速度、質量和安全上的平衡對沖作用,反而有利于順利達到目標。機械地同方向用力,反而會失去運動中的平衡,造成合成謬誤,欲速不達。

  這次硅谷銀行事件是一個典型的案例。(→詳情)硅谷銀行發生擠兌,表面看是美聯儲加息引起的,但根本原因是硅谷銀行自身資產負債管理的失當。美聯儲加息針對的是高企的通貨膨脹,是宏觀調控手段。由于這一措施面向的是宏觀經濟,會影響所有市場主體,部分市場主體被市場出清,甚至經濟出現一定程度的衰退,是宏觀經濟重回健康軌道必須付出的代價。至于個別的市場主體能否順利應對這樣的宏觀調控,不是美聯儲需要關注的。

  就商業銀行而言,主動、謹慎應對市場波動,應對央行宏觀調控政策帶來的影響,是日常工作。這也是金融監管部門需要監管的內容。所以,也可以說硅谷銀行倒閉是監管不到位造成的。如果把事件歸因于美聯儲加息,為了化解這一風險,美聯儲就必須不顧通貨膨脹,停止加息甚至要減息。如果歸因于硅谷銀行自身管理和監管不到位,則要具體分析硅谷銀行的資產負債狀況,找到風險點,有針對性地制定或完善監管政策。

  硅谷銀行持有的資產都是優質資產,并且具有很好的流動性。但平時沒有配置足夠的用于滿足存款支取需求的備付金,面對明顯的加息趨勢沒有及時撤回部分低息交易類證券。當備付金不足應付正常存款提取時,被迫出售已經減值的交易類證券,出現虧損,從而引起恐慌并造成擠兌。然而,這些資產雖然按現在市場公允價值是虧損的,但按存款成本持有到期,則不會虧損。這與大多數倒閉的銀行因為資產質量發生問題不同。另一方面,硅谷銀行總負債中將近90%是一般存款,意味著同業負債等其他負債很少,即使倒閉,對其他銀行和金融機構影響也非常有限。

  綜合以上兩點,可以說,硅谷銀行倒閉是一個孤例,處理得好,風險不會蔓延。比如美聯儲以硅谷銀行的資產做質押給予流動性支持,滿足存款人取款需求,證券到期收回資金即可。這種情況下,美聯儲可以繼續一心對付通貨膨脹。

  另一方面則要及時調整監管政策。如果風險蔓延,有可能引發系統性風險,改變宏觀經濟走勢。這時,美聯儲才需要相機抉擇,適當調整宏觀調控政策。也就是說,加息與否看的是宏觀經濟風險,包括銀行體系整體運行風險,而不是單個銀行風險。反過來,在檢討現有監管政策的疏漏導致硅谷銀行倒閉時,需要考慮的是監管政策能否保持單個銀行和整個銀行體系的運行安全,而不是為了當下的宏觀調控而調整監管政策。

  同樣道理,監管需要配合國家戰略,制定相應的支持國家戰略的監管政策,但這些政策并不降低監管的風險標準。

  二、金融監管對金融業務的全覆蓋需要有法律和制度的保障。

  首先,必須通過法規限制非金融管理部門發放金融牌照、設立金融產品交易市場等行為。不同部門以改革名義競爭性發放金融牌照或制定市場規則,并不是真正意義上的創新與改革,只會增加風險隱患。

  其次,對于無牌經營金融業務、非法經營金融業務的取締和處罰,需有明確的法律安排。現實中有過這樣的事:有人租用寫字樓辦公室,掛上某銀行的牌子辦理銀行業務。路人看見感覺可疑,向某銀行咨詢。銀行派員上門詢問并要求其摘牌停止營業。但等銀行人員走后,該機構照樣掛牌營業。某銀行報告管理部門,管理部門沒有執法權,只能上門勸說,但依舊無效。某銀行報警,但因無部門證明該機構是非法經營,也只能是上門警告。這個例子就說明了,為什么以前一些非法金融案件開始時都是公開的,卻無部門管理,往往是到出現風險,造成社會事件了,才進行打擊處罰,很少有初起時就被依法取締的。

  因此,在金融監管中,必須確定哪個部門有權依法檢查、認定非法金融行為,如何依法取締非法金融行為,對不同程度的違法金融行為如何處罰。

  第三,地方監管協調機制需要有可操作的安排。應當賦予中央金融監管機構的地方派出機構協調地方金融監管的絕對權力,明確地方政府所設金融監管機構的監管范圍和監管內容。地方政府所設金融監管機構不再承擔地方金融行業發展職責,有利于防范金融風險的發生。對于全國大多數地區而言,金融業是伴隨經濟的發展而發展,并不需要單獨作為一個為了促進發展而進行規劃和招商引資的行業。一些地方盲目地給金融辦下達金融業GDP發展指標,結果引進了一些非法金融經營者和低質金融機構,反而引來了金融風險。此外,取締非法金融活動的安排,應該納入地方監管協調機制進行管理。

  三、出臺新的監管政策時,必須根據具體金融業務或產品的風險邏輯,確定可操作的執行方案。

  不同的金融業務或金融產品,有不同的風險邏輯和風險規律,新監管政策的執行也需要有不同的方案。有的是政策生效日起所有新辦業務都按新政策辦理和監管,存量業務按原合約執行到業務結束;有的存量業務可以給予一定的寬限期,按新政策逐步整改到位;有的是存量業務在新政策生效日必須整改到位等??偠灾?,新監管政策的出臺是為了糾正原監管政策的不足,防范金融風險,不能因為執行不當而造成次生災害。

  四、針對金融消費者行為的獨特性,行為監管需有專業性和相對獨立性。

  之所以將金融消費者保護單獨提出來,一方面是因為金融產品的專業和風險的特殊性,另一方面是因為金融消費者行為的獨特性。

  首先,其他行業面對的消費者,基本上是“購買”,例如購買商品、購買服務等。但金融消費者在大多數情況下不是購買。比如存款,消費者沒有任何付費;貸款,支付的利息主要不是銀行的服務成本;購買股票和理財,那是投資,投出的資金是希望收回的,這其中支付了管理費、交易費等,但與支付理發、出租車費用又有所不同。

  其次,金融消費者消費不同金融產品和服務時的訴求是不同的。同一個消費者,當他是存款人,他一方面希望存取款方便、快捷,另一方面更要求賬戶和資金絕對安全,同時還希望存款利息越高越好。但當他是貸款人時,他同樣要求貸款方便快捷,更希望銀行風險準入標準越低越好,還希望貸款利息越低越好。

  第三,一般消費者消費的商品或服務,往往都有比較明確的質量、規格等標準,消費者消費的是使用價值;而金融消費者所投資的金融產品雖然有數量規格等標準,但投資人關注的是投資品在市場波動中可能帶來的損益,這無標準可言,金融機構作為中介,提供的只是交易便利服務。所以,金融消費者保護,不是單純的對弱勢群體的呵護,而是對專業基礎上和契約約束下的合法權益的保障,并不能為金融消費者自身投資決策的失敗提供保障。

  行為監管以外的其他金融監管,目的是確保金融機構和金融體系的安全運行。雖然一些監管要求有可能在一定程度上約束金融機構的盈利能力,但本質上與金融機構的利益仍然是一致的。所以,面對金融消費者的訴求,一般的金融監管可能會不自覺地首先從維護金融機構的安全角度考慮問題。與此相對,行為監管必須具有相當的獨立性,站在金融消費者立場監管金融機構的經營行為,與其他金融監管形成一定的制衡。這樣更有利于金融機構和金融體系的穩健運行。

  五、金融監管全覆蓋應避免對金融創新和金融新業態的抑制。

  當在法律上實現金融業務監管全覆蓋后,就會面臨對新業務和新型金融機構如何認定、發牌,以及如何監管的問題。通??梢杂幸韵逻x項:

  第一,根據創新業務的基本性質和新型機構的基本業務性質,歸類到現有的業務序列和機構序列予以管理。但如果對所有創新業務或新型機構都采用這種方式,很可能造成一些創新業務或新型機構因無法被歸類而不能獲得監管認可,從而導致創新被扼殺;也可能會因為被強行納入現有業務和機構序列進行監管,導致創新活動被扭曲,最終還是扼殺了創新。

  第二,對業務邏輯相對簡單的創新業務,給予及時認定,現有機構無須業務牌照管理,新型機構需發放專門牌照。

  第三,對一些復雜的業務創新,在及時認定的基礎上,對業務本身也要進行相應的牌照管理或資質管理。

  第四,對新業務、新型機構的監管政策和規則必須及時跟進并不斷完善,避免因監管政策不明確產生風險而否定新業務和新型機構。這方面,對一些已經獲得牌照的新型業務和新型機構的監管政策還需要不斷完善。比如第三方支付賬戶,其運行既不同于銀行的一類賬戶、二類賬戶,也不同于其他企業的預收款賬戶,同時還有跨境支付功能,或許需要專門的業務牌照和監管標準。

  六、保障金融公共基礎設施的安全運行和創新發展。

  國務院機構改革方案明確,將中央金融管理部門管理的市場經營類機構剝離,相關國有金融資產劃入國有金融資本受托管理機構,由其根據國務院授權統一履行出資人職責。這有利于理順金融管理與經營的關系,有利于管理部門專注于做好金融管理工作,有利于國有資本的統一管理。

  目前尚不清楚最終有哪些機構屬于方案所講的需要剝離的“市場經營類機構”,但就目前所知道的來看,中央金融管理部門管理的經營機構大多數是公共金融基礎設施。一般情況下,金融基礎設施正常運行,經濟社會是無感的,然而一旦發生運行故障,很可能就是系統性風險。

  所以,必須處理好“機構金融資產的統一管理”和“機構日常運營接受專業監督管理”的關系。這包括對機構人員、運營、考核、發展的專業管理、專業監督。特別需要考慮的是:1)基礎設施運行規則的調整,誰發起、誰決策?2)基礎設施的升級改造,誰發起、誰決策、誰投資?3)為適應市場需求,建設新基礎設施和設立新經營機構,誰發起、誰決策、誰出資、誰落實、誰管理?對此,或許可以考慮資本管理和經營管理的適當分離。

  七、充實金融監管部門的專業人員,不斷提升監管部門人員的專業能力。

  金融工作和防范金融風險被提升到國家戰略的高度,說明金融在現代經濟社會中的重要性,更說明金融本身的復雜性和專業性。

  金融監管是為了保障金融機構和金融體系運行的安全,但金融監管工作本身就具有很大的挑戰性和風險性,監管不當同樣可能引發系統性金融風險。金融行業又是一個不斷創新發展的行業,需要監管機構和監管人員的專業能力不斷跟上創新的步伐。

  因此,在機構改革的同時,要充實監管機構的專業人員,對現有人員加強培訓,不斷提高他們的專業能力。近期尤其要充實地方政府所設金融監管部門的專業人員。


作者劉曉春系上海新金融研究院(SFI)副院長,本文為作者向中國金融四十人論壇獨家供稿,未經許可不得轉載。文章僅代表作者個人觀點,不代表CF40立場。
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